税收优惠

    一、什么是税收优惠

　　所谓税收优惠，实际就是指政府利用税收制度，按预定目的，以减轻某些纳税人应履行的纳税义务来补贴纳税人的某些活动或相应的纳税人。

　　过去，人们一般都认为税收只是政府取得财政收入的工具，，但随着经济的发展和理论研究的深入，人们开始用税式支出来对税收优惠进行管理和限制，认为税收优惠是政府通过税收体系进行的支出，因此称之为税式支出，认为税式支出与财政支出一样，都是由政府进行的支出，只是支出形式不同而已。财政支出是直接给支出单位拨款，而税式支出是将国家应收的税款不征收上来，以税收优惠的形式给予纳税人，其实质是一样的，甚至比财政支出更及时。纳入预算管理。目前，我国税收理论界开始重视税式支出，也形成了共识，认为对税收优惠也与对财政支出一样，应于尽快纳入预算管理，编制出我国的税式支出目录。实践中，尽管我国对税收优惠严格按照税收法律的规定执行，对税收优惠的条款进行了清理，但还没有编制我国的税式支出目录。

    综观我国的税法，税收优惠主要用于鼓励农、林、牧、渔、水利等行业的发展，鼓励能源、交通、邮电等基础产业的发展，促进科技、教育、文化、宣传、卫生、体育等事业的进步，体现国家的民族政策和扶持社会福利事业，鼓励发展第三产业，鼓励环境保护和自然资源的综合利用，鼓励商品出口，吸引外商投资，搞好经济特区。

　　二、税收优惠的形式

　　(一)减税

　　减税是对纳税人按税法规定的税率计算的应纳税额给予减征一部分的措施。国家在税收法规中规定减征，是为了给予某些纳税人以鼓励和支持。税收减征都是按税法规定进行的。　

　　税收减征的具体办法有两种，一是比例减征法，即按计算出来的应纳税额减征一定比例。例如，我国税法规定，在经济特区设立的从事服务性行业的外商投资企业，外商投资企业投资超过500万美元，经营期10年以上的，可以从获利年度开始，第一年免征企业所得税，第二年至第三年减半征税。二是减率减征法，即用减低税率的办法来体现减征税额。如我国税法规定，对在经济特区设立机构、场所，从事经营的外国企业可以减按15%的税率征收企业所得税。

　　(二)免税

　　免税是对纳税人按税法规定应纳的税额不予征收，也是鼓励某些纳税人或某些特定行为的一种措施。例如，我国税法规定，农业生产单位和个人销售自产初级农业产品，可以免征增值税。

　　免税与免征额不同，所谓免征额是指从征税对象中扣除的免予征税的数额。征税对象小于免征额时，不征税；超过免征额时，只就超过部分征税。免征额不属于税收优惠，它对所有人都是一样的，不对谁形成优惠，是构成税收制度的一个要素。

　　免税与起征点也不同，起征点是对征税对象应当征税的数量界限。征税对象达不到起征点的不征税，达到并超过起征点，按全部数额征税。例如，我国现行营业税条例规定，按期纳税的，起征点为月营业200元至800元；按照次征收的，起征点为每次日营业额50元。各地可以根据本地的情况确定本地区的起征点。不超过起征点的不课税，超过起征点的，就营业额的全额课征，不会从全额中扣除起征点。起征点看起来似乎是一种税收优惠，但实际上，是为了照顾应税收入较少的纳税人，其目的是为了使税收政策符合合理负担的原则，起征点也是税收制度的组成部分。

　　(三)出口退税

　　出口退税指税务部门根据税法规定，对出口企业已出口商品原来所承担的流转税予以退还的措施。其目的是为了鼓励出口。纳税人出口适用税率为零的货物，向海关办理出口手续后，凭出口报关单等凭证，可以按月向税务机关办理该项货物的退税。

　　(四)先征后退

　　先征后退是先依据税法，将纳税人应缴的税款征收上来，再由财政部门予以全额或部分返还的措施。例如，1994年税制改革后，曾对外商投资企业实行流转税超税负返还，即先根据统一的流转税法规对其征税，然后再返还其在新流转税制下的税负超过原流转税制下税负的差额。

　　三、税收优惠的效果

　　1.吸引了大量外资，引进了先进技术和管理方法，促进了我国的对外开放。改革开放以来，我国对外商投资企业和外国企业实行了各种不同的税收优惠政策，为外资企业的发展创造了良好的投资环境，吸引了世界各地的外商来我国进行投资。到目前为止，世界上排名前500位的大公司，几乎都在中国设有机构，有的公司甚至将其亚太总部也设在中国。外资的进入，也促进了国内企业的技术进步和管理的改善。我国的涉外税收制度，具有政策稳定、税负从轻、优惠从宽及手续从简等特点，在对外开放中发挥了积极的作用。我国利用外资额连续四年居世界第二位。外商投资项目广泛分布在国民经济的各个行业，遍布全国31个省、自治区、直辖市。

　　2.配合国家的产业政策，积极引导投资方向。我国税收政策通过采取各种优惠措施，积极鼓励企业投资于国家急需的行业和地区，对我国产业政策的调整起到了良好的配合作用。例如，税收政策一直采取鼓励交通、能源、通信等过去称之为搣瓶颈攠的产业的发展，目前已经取得了效果，交通、能源、通信条件已大大改善。

　　3.我国对沿海地区实行了较优惠的税收政策，推动了经济特区和沿海地区经济的发展，并带动了内地的经济发展。

　　4.通过对出口商品实行出口退税政策，推动了国家进出口贸易的飞速发展，提高了企业的国际竞争力，并增加国家外汇储备。据世界贸易组织报告，1990年至1996年间，中国的出口增长率为16%，居亚太国家前列。

　　5.鼓励企业积极录用下岗职工，增加了就业机会，为政府缓解了就业矛盾，具有积极的社会意义。

    总体上看，我国的税收优惠政策促进了我国的经济发展和经济体制改革，加速了市场化进程。

　　四、税收优惠的改革方向

　　我国的税收优惠政策目前还存在一些需要解决的问题：

　　1.税收优惠层次过多。现行的税收优惠政策，是根据改革开放发展形式的需要，分别在不同时期，根据不同情况而制定的。如对经济特区的税收政策；对经济技术开发区的税收政策；对高新技术开发区的税收政策；对国家旅游度假区的税收政策；对保税区的税收政策；对工业园区的税收政策；对台商投资地区的税收政策等。存在着层次多，内容复杂，互相交叉，且不规范的矛盾。由于我国税收优惠分层次，不利于正确引导投资方向，也造成各地区之间经济发展的不平衡。

　　2.税收优惠方法单一。目前主要是减税、免税，而很少采取加速折旧等其他措施。

　　3.税收优惠对产业结构的引导能力不强。现行的税收优惠政策，地区性的税收优惠较多，特别对沿海经济发达地区较为有利。而对国家需要优先发展的产业和经济欠发达地区，并无特别的鼓励措施。

　　4.税收政策调整过于频繁，各种行政性文件过多，给税收管理和基层税收执法工作带来不便。

　　当前，全球经济一体化趋势明显，全球统一大市场正在加速形成，经济竞争日益激烈。如何吸引外资，鼓励国内投资，已是迫切需要。我国的税收优惠政策必须进一步调整。

　　1.实行国民待遇原则，统一内外资企业税收政策。尽快统一内外资企业所得税，统一税前扣除标准，并按我国的产业政策，对内外资企业实行统一的税收优惠政策，改变按企业性质设立税收优惠政策，以确保各类企业在同等条件下公平竞争。

　　2.科学制订鼓励内外资企业国产化的税收优惠政策，鼓励企业使用国产设备和国内配件，按照国产化率的高低制订税收优惠政策。我国是一个市场潜力巨大的国家，农村市场开发还远远不够，因此，在经济发展的战略选择上，应与东南亚国家和地区有所区别，在目前外向型经济已发展到一定程度，国际结算环境较为宽松的条件下，借助国内市场的发育，迅速将经济转向进口替代方向上来，把部分技术先进的企业的发展战略转移到占领国内市场方向上，税收政策应该鼓励国产化，鼓励进口替代产业的发展。在汽车、家电、信息及通信等行业，无论内资企业还是外资企业，都应按国产化率的高低，给予不同的税收优惠政策。

　　3.继续实行鼓励出口的税收优惠政策。应根据国家财政收支状况和国际经济形势的变化，及时调整我国的出口退税政策。在强化出口退税管理的基础上，逐步恢复对一些鼓励出口的商品实行零税率政策。

　　4.继续发挥经济特区和上海浦东新区(以下简称两区)的示范、辐射、带动作用，对两区的税收优惠政策不能取消。两区的作用应从过去的窗口作用转向经济辐射作用，由单纯的优惠政策区向高新技术园区转化。发挥两区改革试验场的作用，率先统一特区内外资企业所得税，采取同一扣除标准，公平特区内外资企业的税负，保持公平竞争的良好环境。同时为全国范围内的内外资企业所得税的统一创造条件；统一内外资企业在进出口税收政策待遇，应按两区的产业规划，对不同的企业给予不同的待遇，而不是按企业的经济性质来划分。对两区搣地产地销攠增值税减免应调整为产业政策性质的减免。可考虑在两区内，对高新技术产业和资本密集型产业，允许抵扣资本购进项目所含的增值税税款，并对高新技术产业和资本密集型产业采取加速折旧等优惠措施。

　　5.对于符合产业政策的投资企业，不论是内资还是外资，特别是高新技术产业和资本密集型产业，除给予适当减免税外，还可采取加速折旧、允许抵扣资本购进项目所含增值税税款等优惠措施。对于技术转让和科技成果转让所取得的所得应予以免税或减税。

　　6.按照我国经济发展的客观要求，逐步降低关税总体税负。在近期内，应制订相应政策，对于部分先进设备的引进和符合我国产业政策的投资项目所需进口的设备，可以给予适当的减免进口税收的优惠政策，并根据国家经济发展的需要进行及时调整。

　　7.继续向农业投资，对于投资农业，且期限较长的，应予以减税和免税，对于开垦荒山、荒地的外商投资企业，应给予一定时间的免税期。

　　8.鼓励第三产业的发展，增加就业机会。

　　9.对税收优惠应采用税式支出管理办法，每年根据经济发展和产业政策的需要，对税收优惠政策进行适当调整，并对每项税收优惠的效果进行评估，对没有效果和没有达到目的的税收优惠政策予以取消，从制度上加强对税收优惠效果及支出规模的控制。

　　10.规范税收政策调整方法，提高税收法律层次。对现行税收优惠政策进行一次全面的清理，对于越权的减免税政策应坚决予以取消。逐步提高现有税收法规的法律层次，在统一内外税收政策的同时，对所有税收法规，应避免以条例形式出现，尽快通过全国人民代表大会的立法，以提高法律层次。

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